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讓城市更美好 讓生活更便利

——自然資源部國土空間規(guī)劃局負責(zé)人談城市體檢評估工作

近日，自然資源部發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》。日前，記者就相關(guān)問題采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局負責(zé)人。

問

近來，城市體檢評估成為規(guī)劃管理領(lǐng)域一個熱詞，能簡單介紹一下這項工作的來龍去脈嗎？

答：黨中央、國務(wù)院對城市體檢評估工作高度重視。2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上要求，強化規(guī)劃監(jiān)督檢查，保障規(guī)劃意圖實現(xiàn)。2017年2月，習(xí)近平總書記視察北京市城市規(guī)劃建設(shè)工作時指出，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用；同時也強調(diào)，城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量；要求堅決維護總體規(guī)劃的權(quán)威性，健全規(guī)劃實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護制度，建立城市體檢評估機制。

2017年9月，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于對<北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）>的批復(fù)》“堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性”部分明確要求，“建立城市體檢評估機制，完善規(guī)劃公開制度，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責(zé)”。由此，北京市在全國率先探索建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估機制。

2018年黨和國家機構(gòu)改革決定，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃入自然資源部。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》進一步提出“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”“依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制”。2020年1月1日施行的新《土地管理法》規(guī)定“國家建立國土空間規(guī)劃體系”“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。由此，正式確立了國土空間規(guī)劃體系的法定地位；作為國土空間規(guī)劃實施管理的配套舉措，自然資源部組織開展的城市體檢評估工作亦明確了其法定性和權(quán)威性，正式全面推開。

按照首都規(guī)劃建設(shè)委員會要求，自然資源部指導(dǎo)北京市規(guī)劃和自然資源部門完成了2018、2019年度城市體檢報告。2019年，自然資源部組織北京、上海、重慶、長春、哈爾濱、青島、武漢、廣州、深圳、銀川等10個城市開展了兩輪體檢評估先行先試工作。2020年，自然資源部在現(xiàn)行國務(wù)院審批規(guī)劃的107個城市部署開展了城市體檢評估工作，并形成了相關(guān)報告成果。通過多輪試點不斷總結(jié)經(jīng)驗，自然資源部與北京等先行先試城市進一步加強合作，制定形成了本次發(fā)布的《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）。

問

請問自然資源部開展的城市體檢評估工作的特點是什么？

答：一是以黨中央精神為引領(lǐng)。我們始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，緊緊圍繞“5個堅持”的工作原則，推進城市體檢評估制度設(shè)計及實施，即：堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推動建設(shè)人民城市；堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進城市高質(zhì)量發(fā)展；堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，提高城市治理現(xiàn)代化水平；堅持一張藍圖干到底，實施全生命周期管理；堅持一切從實際出發(fā)，注重科學(xué)簡明可操作。目標(biāo)是更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，加快推動各地建設(shè)安全韌性、綠色低碳、開放協(xié)調(diào)、創(chuàng)新智慧、包容共享并獨具魅力的美好城市。

二是以法定規(guī)劃為依據(jù)。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。自然資源部將城市體檢評估工作作為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的關(guān)鍵性舉措，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責(zé)，促進規(guī)劃動態(tài)調(diào)整完善，提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，努力讓“多規(guī)合一”改革成果惠及人民群眾。

三是以權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。自然資源部以第三次全國國土調(diào)查成果為統(tǒng)一底版，整合年度國土變更調(diào)查、基礎(chǔ)測繪、地理國情普查及監(jiān)測、航空航天遙感影像等國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，各級國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，以及用地用海審批、土地確權(quán)、執(zhí)法督察等管理數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，以此支撐開展城市體檢評估工作，既能發(fā)揮自然資源部門國土空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢，保證評估結(jié)果客觀準(zhǔn)確；又立足于日常工作，注重簡便易操作，減輕基層負擔(dān)。

四是以統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐。自然資源部聯(lián)合國家標(biāo)準(zhǔn)委制定國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南，陸續(xù)發(fā)布了統(tǒng)一的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》《省級國土空間規(guī)劃編制指南》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《城區(qū)范圍確定規(guī)程》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為開展全國范圍的城市體檢評估工作提供了一把“標(biāo)準(zhǔn)尺”，使得城市體檢評估成果可測量、可比較、可考核。

五是以信息平臺為依托。自然資源部正按照黨中央“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，加快建設(shè)國家、省、市、縣四級聯(lián)通的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。目前，已初步具備動態(tài)監(jiān)測評估功能，可以更加便捷、智能地開展城市體檢評估工作。后續(xù)還將豐富關(guān)聯(lián)管理數(shù)據(jù)，研發(fā)完善算法、模型，提升體檢評估工作智能化水平和工作效能。

六是以全生命周期管理職能為保障。機構(gòu)改革后，黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，從國土空間的調(diào)查監(jiān)測一直延伸到空間規(guī)劃、確權(quán)登記、用地用海、執(zhí)法督察等，可以對陸海全域國土空間的開發(fā)保護行為進行全面、立體、綜合的全流程管理。結(jié)合這些工作開展城市體檢評估，并將體檢評估成果與相關(guān)業(yè)務(wù)管理措施掛鉤，可以更好地發(fā)現(xiàn)問題，也能更有效推動問題解決，更好落實習(xí)近平總書記“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”要求。

七是以基層實踐和群眾感受來檢驗。目前，北京、山西、安徽、山東、廣東等省級自然資源部門已發(fā)文部署在省域全面開展城市體檢評估工作，其他省份也將陸續(xù)部署，各城市特別是北京、廈門、廣州、大連等城市自然資源部門已經(jīng)在城市體檢評估方面積累了不少經(jīng)驗。我們將加大對各地經(jīng)驗做法的總結(jié)推廣力度，廣泛聽取群眾意見，進一步加強與相關(guān)部門及專業(yè)機構(gòu)合作，推動城市體檢評估制度在全國落地過程中逐步完善，真正成為服務(wù)國家重大戰(zhàn)略落地、城市治理水平提升和人民生活品質(zhì)改善的有力制度抓手。

問

評估指標(biāo)體系是城市體檢評估工作的重要抓手，此次《規(guī)程》評估指標(biāo)體系的突出特點是什么？

答：《規(guī)程》評估指標(biāo)體系最突出的是“科學(xué)、簡明、可操作”三個特點。

一是講科學(xué)。《規(guī)程》在設(shè)置指標(biāo)體系時，以貫徹落實新發(fā)展理念和國家總體安全觀為出發(fā)點，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個維度設(shè)置一級類別。在此基礎(chǔ)上，又進一步劃分為23個二級類別，直接對應(yīng)市級國土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)，分門別類予以考核。比如，“安全”維度下設(shè)糧食安全、生態(tài)安全、文化安全、水安全、城市韌性、規(guī)劃管控等二級類別，分別設(shè)置“永久基本農(nóng)田保護面積”“耕地保有量”“生態(tài)保護紅線面積”“歷史文化保護線面積”“地下水水位”“城市內(nèi)澇積水點數(shù)量”“人均應(yīng)急避難場所面積”“違法違規(guī)調(diào)整規(guī)劃用地用海等事件數(shù)量”等底線指標(biāo)，加強動態(tài)監(jiān)測、及時預(yù)警，堅決守住安全底線。

二是求簡明。《規(guī)程》精心選擇了33項基本指標(biāo)作為“必選動作”，對應(yīng)規(guī)劃編制實施的基礎(chǔ)性、普遍性管控要求，各地均需完成評估。同時允許“自選動作”，設(shè)計89項推薦指標(biāo)供各地結(jié)合不同發(fā)展階段和實際需要選用，并鼓勵地方另行增設(shè)特色指標(biāo)，從而兼顧了體檢評估的統(tǒng)一性和差異性，使《規(guī)程》對各類型城市具有較好的適應(yīng)性。比如，在碳達峰碳中和方面，我們既設(shè)置了“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等基本指標(biāo)，又設(shè)置了“分布式清潔能源設(shè)施覆蓋面積”“綠色交通出行比例”等推薦指標(biāo)，引導(dǎo)城市在減碳、增匯方面加大工作力度。

三是可操作。《規(guī)程》以低成本、高效率為導(dǎo)向，從更多融入自然資源日常管理工作、更多運用自然資源部門自掌握數(shù)據(jù)入手來構(gòu)建指標(biāo)體系，著力確保數(shù)據(jù)來源客觀、指標(biāo)計算簡便、評估符合實際。比如，在城市競爭力方面，我們設(shè)置了“存量土地供應(yīng)比例”“新增城市更新改造用地面積”“城區(qū)建筑密度”“城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例”“城鄉(xiāng)職住用地比例”“超高層建筑數(shù)量”“每萬元GDP地耗”等指標(biāo)，充分運用自然資源部門日常管理數(shù)據(jù)開展體檢評估，引導(dǎo)城市空間、結(jié)構(gòu)品質(zhì)和利用效率的優(yōu)化提升。

問

《規(guī)程》將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建設(shè)人民城市”作為體檢評估工作首要原則，能談?wù)勼w檢評估如何服務(wù)為民嗎？

答：2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”，既為深入推進新時代人民城市建設(shè)提供了科學(xué)指引，也是城市體檢評估工作的根本遵循。在貫徹“人民城市”重要理念時，我們重點把握兩個方面：

一是查找人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的城市突出問題。我們緊密圍繞“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發(fā)，設(shè)置了反映社區(qū)安全、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、商服、公園等設(shè)施覆蓋情況的“15分鐘社區(qū)生活圈覆蓋率”“人均公園綠地面積”“每萬人擁有幼兒園班數(shù)”“社區(qū)小學(xué)步行10分鐘覆蓋率”“社區(qū)中學(xué)步行15分鐘覆蓋率”“社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施步行5分鐘覆蓋率”“菜市場（生鮮超市）步行10分鐘覆蓋率”“足球場地設(shè)施步行15分鐘覆蓋率”等指標(biāo)，意在通過城市體檢評估，推動人民群眾身邊“急難愁盼”問題得到解決，逐步提高人民群眾在城市里生活的舒適度和便利度。

二是為人民群眾有序參與城市治理提供平臺?！兑?guī)程》要求城市開展“規(guī)劃實施社會滿意度評價”，了解人民群眾對規(guī)劃實施和城市工作的心聲，并通過數(shù)據(jù)庫長期建設(shè)，跟蹤記錄人民群眾滿意度變化脈絡(luò)。同時，鼓勵城市探索開發(fā)實時感知群眾體驗的“幸福測量儀”等App，讓人民群眾更加積極主動參與城市體檢評估，用人民群眾滿意度來衡量城市空間治理水平。

問

《規(guī)程》里多次提到“城區(qū)范圍”，請問為什么要劃定“城區(qū)范圍”，解決的是什么問題？

答：我國目前存在統(tǒng)計部門及原城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國土資源部門使用的“城區(qū)”“建成區(qū)”“城市”等相關(guān)概念，但缺乏統(tǒng)一的空間劃定標(biāo)準(zhǔn)和空間數(shù)據(jù)，客觀性和可比性不足，導(dǎo)致長期以來國內(nèi)城市間、國內(nèi)外城市間無法橫向比較。因此，自然資源部充分發(fā)揮“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”的職能優(yōu)勢，研制統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，解決了客觀性和可比性不足的問題。主要從以下三方面做到統(tǒng)一：

一是統(tǒng)一概念內(nèi)涵。自然資源部這次同時還發(fā)布了《城區(qū)范圍確定規(guī)程》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，遵循《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號）對城區(qū)的定義、《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》對建成區(qū)的定義以及第三次全國國土調(diào)查對“城市（201）”數(shù)據(jù)的定義，綜合給出了城區(qū)范圍的基本概念，統(tǒng)一了將城區(qū)實際建成的空間范圍落地的內(nèi)涵與方法。

二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。城區(qū)范圍的劃定和更新均基于國土調(diào)查數(shù)據(jù)。首次確定時以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基底，利用其中各類土地利用數(shù)據(jù)及城鎮(zhèn)村用地數(shù)據(jù)等劃定城區(qū)范圍。此后根據(jù)最新的國土調(diào)查數(shù)據(jù)作更新，數(shù)據(jù)具有較強的連續(xù)性和可比性。

三是統(tǒng)一劃定方法。《城區(qū)范圍確定規(guī)程》充分利用測繪、規(guī)劃、地理等多學(xué)科融合技術(shù)方法，采用連接條件判斷、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件判斷等方法，提出一套科學(xué)合理、客觀真實、全國通用的城區(qū)范圍確定技術(shù)方法。先后在115個城市進行4輪試劃，反復(fù)驗證，充分討論，經(jīng)過多輪技術(shù)迭代完善，形成了目前發(fā)布的《城區(qū)范圍確定規(guī)程》。經(jīng)實踐驗證，技術(shù)路線科學(xué)簡明，可操作性強，我們將繼續(xù)跟蹤總結(jié)，推動技術(shù)路線持續(xù)完善。

問

能否談一談近期在城市體檢評估工作方面準(zhǔn)備重點推哪些工作？

答：一是向各?。▍^(qū)、市）自然資源部門印發(fā)《規(guī)程》，要求各地嚴格按照《規(guī)程》要求，抓緊部署全面開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，不斷探索完善配套政策制度體系。同時，將體檢評估成果作為本輪市縣國土空間規(guī)劃編制審批的重要參考。

二是把組織開展好城市體檢評估工作作為黨史學(xué)習(xí)教育“我為群眾辦實事”實踐活動的重要內(nèi)容，要求各地認真踐行“人民城市”重要理念，堅持以人民為中心，突出“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”等方面指標(biāo)的評價，切實推動人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實問題得到解決，讓人民群眾實實在在感受到城市空間品質(zhì)的改善提升，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是以《規(guī)程》33個基本指標(biāo)為基礎(chǔ)，以《城區(qū)范圍確定規(guī)程》統(tǒng)一劃定的重點城市城區(qū)范圍為底版，應(yīng)用國土三調(diào)、地理國情監(jiān)測、衛(wèi)星遙感等部權(quán)威數(shù)據(jù)，結(jié)合手機人口信令、POI興趣點等大數(shù)據(jù)，圍繞國家戰(zhàn)略落實、城市治理經(jīng)驗短板、民生關(guān)切等方面綜合形成全國重點城市體檢評估報告，適時向社會公開發(fā)布。

四是抓緊完善國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，在有條件的城市加快構(gòu)建城市實景三維空間模型，并部署探索“幸福測量儀”等新方法，為快速、便捷、準(zhǔn)確開展城市體檢評估提供數(shù)字化支撐，以“智慧評估”帶動“智慧規(guī)劃”，促進“智慧城市”和“智慧國土”建設(shè)。

記   者：程秀娟、路  濤、閻  炎