智治 法治 善治
——2022年自然資源工作系列述評之治理能力篇
新故相推，日生不滯。
2022年，自然資源部門圍繞學習宣傳貫徹黨的二十大精神，扎實履行“兩統(tǒng)一”職責，服務保障經濟社會高質量發(fā)展，大力促進人與自然和諧共生，實現了新作為，煥發(fā)了新氣象，取得了新成效。
我們將連續(xù)刊發(fā)2022年自然資源工作系列述評，共計9篇，從部層面政策設計與地方生動實踐、部層面改革舉措與地方發(fā)展變化、部層面大事要情與地方探索創(chuàng)新等多個維度，回望極不平凡、極其艱難、極具挑戰(zhàn)的一年，重溫迎難而上、踔厲奮發(fā)、篤行實干的足跡，激勵全系統(tǒng)干部職工在新的一年繼續(xù)砥礪前行、奮勇爭先，立足新起點，錨定新目標，一步一個腳印把黨的二十大作出的重大決策部署付諸于行動、見之于成效，在推動人與自然和諧共生的現代化新征程上奮力書寫“趕考”新答卷、贏得更大榮光。今天刊發(fā)的是第八篇。
國之興衰系于制，民之安樂皆由治。
黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列入全面深化改革的總目標；黨的二十大進一步要求，“改革開放邁出新步伐，國家治理體系和治理能力現代化深入推進”……
從曾經的“管理”到如今的“治理”，改革的深化、法治的進步、科技的支撐，蘊含于一字之變中。
2022年，是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要一年。自然資源部門著力推動生態(tài)文明體制改革，持續(xù)加強科技創(chuàng)新和信息化建設，不斷夯實法治建設根基，努力寫好“智治”“法治”“善治”三篇大文章，自然資源治理體系和治理能力現代化水平顯著提升，在推進高質量發(fā)展中展現出新作為、新擔當。
高效智治：點亮國土空間治理創(chuàng)新動能
山水林田湖草沙，各類資源交織重疊，自然環(huán)境復雜多樣……如何當好“大管家”，考驗著一個部門的治理能力和治理水平，也推動著一場關于“智治”的變革。
“數、線、圖”全息“一本賬”，為國土空間治理提“智”賦能——
面對海量的自然資源數據、復雜的自然地理格局，若為其搭建一個骨架，繪好自然資源“一張圖”便是關鍵中的關鍵。
一年來，自然資源部門按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，持續(xù)推動自然資源“一張圖”、國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)等信息化建設工作。
“翻開”自然資源“一張圖”，以第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）及年度國土變更調查成果作為統(tǒng)一底數，土地、礦產、森林、草地、濕地、水、海域海島、自然資源資產、不動產登記、生態(tài)修復及人口、經濟、社會等與國土空間開發(fā)利用相關的數據資源清晰可見，它們共同構成了地上地下、陸海相連、全國統(tǒng)一的空間數據資源體系及自然資源和國土空間利用“底圖”。同時，集成了“三區(qū)三線”及各類專項規(guī)劃數據，提取國土空間規(guī)劃控制指標、管控規(guī)則，它們共同形成了全國統(tǒng)一的國土空間開發(fā)利用“底線”。
而基于自然資源“一張圖”建立起的國土空間規(guī)劃“一張圖”，已成為實現國土空間全域全要素全生命周期管理的“利器”。
如今，貫通全國、省、市、縣4級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)已基本建成，建設標準和規(guī)劃數據規(guī)范逐步實現統(tǒng)一；全國“三區(qū)三線”劃定成果均已匯交至此并正式啟用；各類專項規(guī)劃空間需求和矛盾沖突、“多規(guī)合一”和節(jié)約集約用地要求在國土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌協調落實，堅持國土空間唯一性；“十四五”時期水利、交通等專項規(guī)劃明確的項目正以不同形式納入國家級規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)……
這一年，基于國土空間規(guī)劃“一張圖”，自然資源部還大力推進國土空間用途管制數字化轉型，在9?。ㄊ校?、12市先行試點基礎上，搭建貫通部、省、市、縣的全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)，逐步實現對各環(huán)節(jié)的全生命周期管理。同時，自然資源部發(fā)文明確，建設項目用地審查報批的地類要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。
由此，每一塊新增的建設用地、耕地、林地及每一個新設置的礦業(yè)權及其變化情況、每一個用海項目都能通過網絡實時匯聚到“一張圖”上，且實現了地塊級別的“數、線、圖”一致。
這張“圖”上，也留下了自然資源部門空間治理數字化轉型的足跡。
山東全面實施“數字賦能”工程，包含近1000個數據服務產品的自然資源“一張圖”為自然資源管理深度賦能；陜西西安基于自然資源“一張圖”構建起“調查監(jiān)測+監(jiān)管決策+政務服務”應用體系，助力項目選址更精準、審查更高效、城市發(fā)展更健康……
全領域、全要素、全過程“一碼”管理，自然資源治理提質增效——
一年來，隨著國土空間規(guī)劃“一張圖”建設不斷完善，“放管服”改革持續(xù)深化，各地通過不動產單元代碼、電子監(jiān)管號、土地碼等實行“一碼管地”，串聯起自然資源的“前世今生”，讓后續(xù)管理“一脈相承”。
以碼為“鏈”，可將用地規(guī)劃、審批、供地、工程規(guī)劃許可、測繪、不動產登記等多項流程進行優(yōu)化整合；以碼為“媒”，可打通與住建、稅務、財政等部門之間的數據鏈，推動“拿地即開工”“拿地即發(fā)證”、工程審批制度改革等多項工作取得實效；以碼為“根”，還可完成對土地的批后監(jiān)管，持續(xù)跟蹤產出效益、集約評價等，構建起全生命周期的自然資源管理模式。
一年來，各地持“碼”增效。
北京在“多測合一”改革中，探索測繪成果與不動產單元碼、城市碼關聯，審批部門可提前拿到測繪成果校核比對，測繪工作所需時間、成本均降低約20%。
杭州依托土地碼，實現了賦碼上云、按碼供地、碼上服務、見碼發(fā)證，讓企業(yè)體驗到了“無感審批”的便利，大大優(yōu)化了營商環(huán)境，也因此被列為全國用途管制數據標準試點城市。
“碼”上辦好、一“碼”搞定，讓企業(yè)和群眾享受到了滿滿獲得感、幸福感。
“星、機、人”“空、天、地”協同，監(jiān)測更靈敏執(zhí)法更高效——
“滴??”寧波市奉化區(qū)溪口鎮(zhèn)政府農業(yè)辦公室負責人在寧波“耕地智?！盇PP上接到該市自然資源和規(guī)劃局下發(fā)的顯示黃碼的疑似問題圖斑，便匆匆趕往項目現場。待核查排除問題后，圖斑回歸綠碼。這是寧波會變色的耕地“健康碼”。
在浙江，類似的場景還有許多。“天巡地查”應用場景持續(xù)助力耕保，遙感衛(wèi)星監(jiān)測+無人機、高清視頻監(jiān)控+網格化巡查共同構筑起自然資源執(zhí)法監(jiān)管“天羅地網”。
在湖南，衛(wèi)星監(jiān)測變化、技術隊伍核實、數據分析及問題分類處理“無縫銜接”，構建起自然資源“1+N”衛(wèi)星遙感監(jiān)測體系。
從北到南，從東到西。這一年，自然資源執(zhí)法工作者深切感受著一個字——快：“月清、季核、年評估”，監(jiān)測精度更準、頻次更密。截至目前，自然資源部共下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑150多萬個，經地方核實發(fā)現違法行為16萬多宗，真正實現了“早發(fā)現、早制止、嚴查處”。
“智治”的背后，離不開地理信息公共服務平臺（天地圖）這一數據基底的支撐與保障。
2022年，自然資源部啟動新一代地理信息公共服務平臺（天地圖）建設試點，組織山東等10個省份開展在線協調更新和專題信息集成兩個方向的試點，進一步提升自然資源信息網絡化服務的便捷性。
“智治”的背后，衛(wèi)星遙感技術“效率倍增器”的作用不斷凸顯。
截至目前，自然資源部作為主用戶的國產在軌高分辨率遙感衛(wèi)星達25顆，已實現全部陸地國土2米分辨率影像季度全覆蓋、亞米分辨率影像年度全覆蓋，陸地衛(wèi)星年度獲取衛(wèi)星遙感影像達117萬景，累計覆蓋面積達18414萬平方千米，相當于覆蓋全部陸地國土19遍。
數字化、立體化、實體化變革持續(xù)發(fā)力，自然資源科創(chuàng)供給更加給力——
科技發(fā)展日新月異，自然資源科技創(chuàng)新的供給能力也持續(xù)走強。
一年來，各地加強新型基礎測繪體系試點探索，推進產品、技術、生產組織、政策標準等體系全面轉型升級。武漢以需求為導向，創(chuàng)新形成“2+1+N”數據產品體系；寧夏在黃河地理實體構建、服務自然生態(tài)治理方面突破諸多；嘉興將地理實體充分應用在自然資源管理中。
一年來，自然資源部大力開展實景三維中國建設，推動成果接至國土空間基礎信息平臺，支撐服務著調查監(jiān)測、執(zhí)法、國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復等業(yè)務工作。
在四川格西溝國家級自然保護區(qū)，自然資源三維立體確權登記模式讓山川河流有了“戶口”。
在重慶，基于實景三維數據構建的地災人防技防一體化智能化監(jiān)測預警體系，實現了對災害發(fā)生風險的綜合預警和及時處置。
在上海，基于實景三維數據融合人、物、車、事件等經濟社會數據構建起的智慧城市時空大數據平臺，支撐著政務服務一網通辦、城市治理“一網統(tǒng)管”。
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在面向自然資源管理科學化、智能化、精細化需求的當下，“智治”成為推動自然資源治理能力現代化的向上力量。
嚴密法治：護航自然資源管理行穩(wěn)致遠
2022年3月1日，我國首部流域法——《長江保護法》施行1周年。江豚翻滾、水清岸綠，長江流域“共抓大保護、不搞大開發(fā)”成效顯現。
8月1日，“小快靈”立法的代表作——《黑土地保護法》正式施行，“耕地中的大熊貓”有了法治力量“撐腰”。
9月5日，經過一年多的繁重、緊張起草，備受關注的《耕地保護法（草案）》向社會公開征求意見。
10月30日，《黃河保護法》審議通過，推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展自此有法可依。“黃河寧、天下平”，數千年的美好愿景在新時代照進現實??
從一條江、一條河、一片地到整個山水林田湖草沙，它們的健康與安全都離不開法治力量的保駕護航。
法令者，民之命也，為治之本也。
習近平總書記強調：“推動綠色發(fā)展，建設生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境?！?/p>
一年來，在習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想的指引下，自然資源部門堅持“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”這一方法論，全面推進自然資源工作法治化建設，以法治護航“美麗中國”。
4月，自然資源部印發(fā)《關于加強自然資源法治建設的通知》。這是自然資源部建部以來制定的第一個全面推進自然資源法治建設的重要文件，對于貫徹落實習近平法治思想、推進法治政府建設、實現自然資源管理法治化具有重要意義。
以此為總抓手，自然資源部門聚焦生態(tài)文明領域立法、執(zhí)法、督察等方面法治建設，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，將“法治藍圖”轉化為推動治理能力不斷提升的生動實踐。
加快推進重大立法修法，自然資源法制體系更加完備——
自然資源部配合立法機關不斷健全自然資源管理急需的法律制度，修改完善不適應的法律制度，積極回應法律“好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”的迫切需求。
在圓滿完成《土地管理法》《土地管理法實施條例》修改的基礎上，指導地方做好法律銜接，17個省市陸續(xù)出臺配套法規(guī)；扎實完成礦產資源法修訂草案、推進耕地保護法起草、支持國家林業(yè)和草原局起草形成國家公園法，均已報送國務院；加快推進國土空間開發(fā)保護法、不動產登記法的起草工作；參與推動《長江保護法》《黃河保護法》《黑土地保護法》等立法工作；主動參與到《民法典物權編》《濕地保護法》《農村集體經濟組織法》等重點法律法規(guī)草案的立法協調和征求意見工作中，促進自然資源管理法律制度的統(tǒng)一協調??我們看到，生態(tài)文明立法快步向前，自然資源立法的整體性、系統(tǒng)性、協同性、時效性顯著增強。
持續(xù)推進規(guī)章規(guī)范及標準“立改廢釋”，讓自然資源管理更加科學高效——
針對部分自然資源管理規(guī)定內容與管理實踐脫節(jié)等突出問題，結合“放管服”改革，自然資源部對相關規(guī)章、規(guī)范性文件進行全面清理，推動立法更為科學。
11月，自然資源部公布第四批廢止的部門規(guī)章。截至目前，已廢止四批186件規(guī)范性文件及17部規(guī)章，打包修改19部規(guī)章，廢止和修改比例達66%。此外，自然資源部堅持破立并舉，通過印發(fā)《地質災害防治單位資質管理辦法》《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》等規(guī)章和規(guī)范性文件，不斷回應自然資源管理中的新需求、新關切。
與此同時，自然資源標準化工作持續(xù)推進，為自然資源部“兩統(tǒng)一”職責履行提供堅實支撐。
5月，《自然資源標準體系》印發(fā)，構建起“自然資源綜合管理、自然資源各類型門類、信息化和測繪地理信息技術支撐”三大體系板塊，包含現行、在研、待研制標準3700余項，自然資源標準體系不斷完善。編制印發(fā)《自然資源標準立項審查、評估和復審暫行辦法》《自然資源標準化技術委員會考核評估暫行辦法》，標準化管理流程得到優(yōu)化、效能得以提升。終止266項行業(yè)標準計劃，發(fā)布100余項國家標準和行業(yè)標準，自然資源標準供給能力更強，標準化工作更具生命力。
法必明，令必行。守護好綠水青山，剛性約束不可或缺。
嚴格執(zhí)法，以案示警，讓違法違規(guī)者敬法畏法——
堅持“嚴”字當頭，強化以案示警，自然資源部嚴厲打擊土地違法行為、嚴肅處理礦產資源重大典型違法案件。
2022年，自然資源部掛牌督辦7起、公開通報18起重大典型土地違法案件，公布5起掛牌督辦土地違法案件調查處理意見，對1個違法采礦問題突出的縣進行區(qū)域掛牌督辦，公開通報50起礦產違法案件，完成5起部省聯合立案的越界開采案件的調查處理，推動3起部省聯合立案的土地違法案件調查處理，再次向全社會傳遞了對違法行為“零容忍”的態(tài)度。
在嚴厲打擊違法違規(guī)案件的同時，自然資源部不僅強化以“回頭看”促整改落實，還從中反思管理存在的問題和不足，研究辦法對策，不斷完善制度機制。
2022年，自然資源部制定印發(fā)了《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》，并與最高人民檢察院聯合印發(fā)《關于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制的意見》，切實提升自然資源行政執(zhí)法規(guī)范化水平。
依法督察，持續(xù)“亮劍”，當好守護者、促進者、推動者——
侵占耕地挖湖造景、地方政府及部門主導違法占地、虛假復耕??11月29日，自然資源部對45起土地違法違規(guī)典型案例進行公開通報，起到了強大的震懾和警示作用。這背后，是國家自然資源督察的“零容忍”態(tài)度和“長牙齒”硬措施。
一年來，國家自然資源督察機構持續(xù)“亮劍”：組織開展2022年耕地保護督察；對2021年耕地保護督察發(fā)現的新增農村亂占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、永久基本農田“非糧化”、補充耕地不實等突出問題，向31個省級政府及新疆生產建設兵團印發(fā)督察意見書，約談36個違法違規(guī)問題嚴重地市政府負責人；結合督察工作，向自然資源部報送督察發(fā)現的耕地保護及海洋管理等方面政策不完善、不銜接及監(jiān)管需改進等問題，促進政策完善、監(jiān)管加強，讓自然資源督察真正成為18億畝耕地紅線的堅定守護者、人與自然和諧共生的堅決促進者、高質量發(fā)展的有力推動者。
這一年，我們還看到：自然資源監(jiān)管、執(zhí)法、督察統(tǒng)籌聯動機制逐步健全，部門監(jiān)管合力越來越強；行政執(zhí)法“三項制度”全面實施，執(zhí)法行為不斷規(guī)范；自然資源行政爭議實質性化解取得顯著成效，人民群眾合法權益得到保障；政府行為全面納入法治軌道，系列改革行穩(wěn)致遠。
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一張越織越密的法治網，正推動法治政府建設換擋提速，為自然資源治理現代化注入新的能量。
持續(xù)善治：激發(fā)治理現代化內生活力
改革，是發(fā)展“密鑰”，也是激活“中國之治”的關鍵一招。
問題在哪里，改革就指向哪里。
過去一年，自然資源資產產權制度改革繼續(xù)攻堅克難，瞄準自然資源資產家底不清晰，所有權人不到位、權益不落實，市場配置不充分，收益管理不完善，考核監(jiān)督不健全等“硬骨頭”，不斷把改革向縱深推進。
加快建設自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測體系，資源“家底”越來越清——
一年來，自然資源部在全面完成“三調”的基礎上，圓滿完成2021年度國土變更調查工作，保持了“三調”成果現勢性，為推動構建國土空間體系、優(yōu)化國土空間發(fā)展格局、加強耕地保護等提供了統(tǒng)一的底圖、底版、底數。
同時，自然資源部立足自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價職責，推動構建部門合作機制，協同推進森林、草原、濕地和水資源等自然資源專項調查。持續(xù)提升自然資源監(jiān)測能力，完成地類變化監(jiān)測，深化對特定專題和重點領域的專題監(jiān)測和重點監(jiān)測，探索城市國土空間監(jiān)測，并強化數據分析評價、建設自然資源三維立體時空數據庫、加強成果管理應用等，以成果共享服務支撐評價決策。
穩(wěn)妥推進全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，產權主體越來越明——
“歸誰所有，為誰使用”，是自然資源資產產權制度改革要解決的關鍵問題。
按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）部署，自然資源部持續(xù)對全民所有的土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等8類自然資源資產（含自然生態(tài)空間）開展所有權委托代理試點。
其中，備受關注的國家公園，作為獨立單元開展委托代理試點。按照《方案》，在首批設立的5個國家公園中，由國務院授權，自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，履行東北虎豹國家公園全民所有自然資源資產所有者職責，委托相關省級人民政府代理履行三江源國家公園、大熊貓國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園全民所有自然資源資產所有者職責。
為明確各類全民所有自然資源資產產權主體，2022年以來，自然資源部會同有關部門研究制定并印發(fā)了《中央政府直接行使所有權的自然資源清單》，指導并備案32個省級、134個地市級試點地區(qū)自然資源清單和實施方案，進一步劃清中央與地方政府、地方不同層級之間的行權履職邊界。
扎實推進自然資源統(tǒng)一確權登記，山水“底賬”越來越細——
隨著國家公園所有權委托代理機制試點的推進，首批設立的5個國家公園的自然資源確權登記公告登簿工作也穩(wěn)步向前。
其中，首批登記的海南熱帶雨林國家公園、江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區(qū)等重點區(qū)域，已經完成登簿。三江源、大熊貓、東北虎豹、武夷山等4個國家公園，正在積極有序推進。
與此同時，針對江河湖泊、濕地、草原等具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間重點區(qū)域，自然資源確權登記也在有序推進。
這一年，我國規(guī)模最大、最為典型的河口型潮汐灘涂濕地之一——崇明東灘國際重要濕地，其自然資源確權登記正式開啟，目前主體工作已基本完成。
這一年，國家重點林區(qū)自然資源確權登記持續(xù)推進，根河等5個國家重點林區(qū)自然資源確權登記數據建庫已完成；9個試點海域和164個無居民海島試點工作也穩(wěn)步向前。
這一年，省級層面部署開展了自然保護區(qū)、河流湖泊、濕地、草原、森林以及探明儲量的礦產資源等3000多個重點區(qū)域自然資源確權登記工作。
從國家公園到各類自然保護區(qū)；從國家重點林區(qū)到國際重要濕地；從大江大河到海域、無居民海島??自然資源統(tǒng)一確權登記制度在祖國的山川湖海間漸次落地。
努力提升土地要素市場化配置水平，要素供給越來越順——
3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出打造統(tǒng)一的要素和資源市場，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。
農村集體經營性建設用地入市改革，是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的關鍵一隅。眼下，自然資源部正不斷深化農村集體經營性建設用地入市改革試點工作方案，完善農村集體經營性建設用地使用權出讓合同示范文本、監(jiān)管協議示范文本、協調工作機制方案，進一步探索解決改革中的深層次問題。
2022年，為了進一步推動土地要素市場化配置，促進工業(yè)經濟平穩(wěn)增長，自然資源部還印發(fā)了《完善工業(yè)用地供應政策支持實體經濟的通知》，從供應方式、供應程序、明晰權能、地價措施、用途轉換和履約監(jiān)管六個方面，對工業(yè)用地供應政策進行了完善和創(chuàng)新。
在這一攬子新舉措的推動下，一個富有韌性的多元化工業(yè)用地供應體系呼之欲出。不僅有利于解決工業(yè)用地供應方式單一、與招商引資工作銜接不夠、供應程序繁瑣、權利不清、地方政府和企業(yè)接受度不高等問題，還可以在有效保障不同市場主體用地需求的同時，降低企業(yè)投資生產初期拿地投入，進一步激發(fā)實體經濟活力。
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破障礙、強基礎，補短板、謀發(fā)展。改革蹄疾步穩(wěn)，系統(tǒng)性、協同性、開放性不斷增強，自然資源治理的內生動力愈發(fā)充沛。
新時代，新征程。實現人與自然和諧共生的現代化，需要我們保持加強生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定力，馳而不息，久久為功，持續(xù)提升治理能力，讓自然資源事業(yè)為“美麗中國”增綠添彩。
